Cadre juridique de l’intervention en matière d’ESR

L’intervention des collectivités territoriales dans le domaine de l’enseignement supérieur n’est pas récente, pourtant la particularité de ce sujet fait que la compétence des collectivités n’a pas, ou peu été affirmée dans la Loi au point qu’il n’existe aujourd’hui pas de véritable cadre juridique de cette intervention.

Compétence historiquement étatique, l’enseignement supérieur et de la recherche a été l’objet d’un intérêt croissant des collectivités territoriales qui ont pris conscience de sa nécessité pour le développement économique et l’aménagement des territoires. Cependant ces interventions se sont souvent opérées en dehors de tout cadre juridique grâce à la clause générale de compétence dont disposaient le département et la région avant la loi NOTRe qui ne la laisse subsister qu’au profit des communes.

Or les récentes réformes législatives, tantôt relatives à la décentralisation et l’organisation du territoire, tantôt à l’enseignement supérieur n’ont que peu clarifiées le rôle des collectivités en se bornant à affirmer le rôle de chef de file de la Région dans ce domaine. Il résulte de ce vide juridique une absence de coordination de l’action des collectivités et une intervention qui diffère selon les territoires. L’objectif de ce texte est donc de résumer les domaines d’intervention de chaque collectivité afin de clarifier les compétences des communes et des intercommunalités dans le domaine de l’enseignement supérieur et de recherche.

Il apparait au regard des évolutions législatives que l’enseignement supérieur est une compétence d’Etat pilotée localement par la région (Section I) mais qu’il existe, autour de celle-ci, un champ d’action grandissant pour les communes et leur regroupements (Section II).

Section I : L’intervention dans l’ESR essentiellement dévolues à l’Etat et la Région

Une compétence historiquement étatique
Une intervention locale pilotée par la région
La région : interlocuteur privilégié de l’Etat dans les territoires
L’intervention départementale faiblissante

Section II : Une compétence grandissante pour les communes et leurs regroupements

Une compétence de soutien à l’enseignement supérieur s’affirmant
Une compétence extensible dans la limite de l’intérêt local
Une intervention fondée sur la clause générale de compétence
Une intervention concertée avec les autres acteurs territoriaux

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Section I : L’intervention dans l’ESR essentiellement dévolue à l’Etat et la Région

Acteur historique de l’enseignement supérieur l’Etat a trouvé dans la région un interlocuteur privilégié pour coordonner localement sa politique. De facto, la plupart des compétences de l’ESR sont réparties entre ces deux strates territoriales si bien que la délimitation de leur compétence permet de savoir dans quels domaines les départements, communes et regroupements n’ont pas le droit d’intervenir.

1. Une compétence historiquement étatique

Depuis plusieurs siècles, la politique de l’enseignement supérieure est administrée de manière centralisée par les services de l’Etat, ce phénomène se traduisant par la création d’un ministère spécialement dédié à ce domaine et détaché de l’éducation nationale en 1974. Cette logique de centralisation s’explique par la nécessité pour l’Etat d’offrir, dans la mesure du possible, des conditions uniformes d’accès au service public de l’enseignement supérieur sur l’ensemble du territoire. Dès lors les compétences étatiques ne doivent pas être empiétées par les collectivités territoriales sous peine de rompre avec l’indispensable cohésion du service public de l’enseignement supérieur (Article L614-1 et 2 Code de l’éducation).

L’Etat a ainsi la charge de définir l’offre de formation (Art L211-1 Code de l’éducation) c’est-à-dire la fixation des programmes universitaires. Il est également seul compétent pour attribuer à un établissement d’enseignement supérieur privé la qualité d’établissement d’intérêt général (L732-1 Code de l’éducation). L’Etat est également seul compétent pour la délivrance des diplômes d’Etat, pour l’évaluation des politiques éducatives ainsi que pour les certifications du personnel du service public de l’enseignement supérieur (L211-1 Code de l’éducation). L’Etat est compétent pour la rémunération et la gestion du personnel de l’enseignement supérieur (Article L211-8 Code de l’éducation).

Enfin l’Etat décide de l’implantation de nouveaux établissements d’enseignement supérieur sur le territoire. Toutefois il a l’obligation de consulter préalablement les collectivités territoriales concernées (L211-6 Code de l’éducation).

L’Etat a transféré une partie de sa compétence locale aux régions au gré des lois de décentralisation mais conserve la main mise sur la gestion des biens des établissements d’enseignement supérieur via la Chancellerie qui est un établissement public placé sous la tutelle du ministère de l’enseignement supérieur. A ce titre l’établissement gère les achats et les cessions de biens des établissements, de plus la chancellerie effectue des études préalables à des opérations de développement universitaires (Articles D762-1 et suivant du Code de l’éducation).

2. Une intervention locale pilotée par la région

Le rôle de la région dans l’enseignement supérieur a été progressivement pris en compte par la Loi depuis 1982 et la loi d’Orientation et de programmation de la recherche jusqu’aux récentes évolutions législatives qui ont consacrées la région comme chef de file de l’enseignement supérieur avec la loi MAPTAM.

3. La région : interlocuteur privilégié de l’Etat dans les territoires

La Région dispose de la plupart des compétences de l’enseignement supérieur qui ne sont plus dévolues à l’Etat, en sa qualité de chef de file elle est chargée d’organiser les modalités de l’action communes des collectivités territoriales et leurs regroupements pour l’exercice de la compétence relative au soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche (L111-9, II-8° Code Général des Collectivités Territoriales).

Ce rôle de chef de file n’offre pas de pouvoir de contrainte à la Région mais simplement celui de coordonner les politiques locales notamment au niveau logistique.

Pour ce faire la région a la charge d’élaborer un Schéma Régional de l’Enseignement Supérieur de la Recherche et de l’Innovation (SRESRI) qui devra respecter la politique nationale en la matière et associer l’ensemble des collectivités et regroupements concernés (Article L214-2 Code de l’éducation). Ce Schéma définit les orientations en matière d’intervention des collectivités territoriales pour les années à venir en en définissant les axes prioritaires pour répondre aux besoins du territoire. Par exemple, le SRESRI de la Région Occitanie s’axe autour de quatre orientations stratégiques : le développement des sites d’enseignement supérieur, la réduction des inégalités face à l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation et la contractualisation du pilotage régional.

En plus de ce rôle de planificateur, la Région peut contribuer au financement des sites et établissements de l’enseignement supérieur et de recherche (Article L216-11 Code de l’éducation). Certes les autres collectivités disposent également de cette compétence mais sans surprise, ce sont les Régions qui investissent le plus dans le secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche (67% des dépenses de l’ensemble des collectivités et regroupements en 2016) notamment pour les opérations immobilières.

Ainsi, la Région veille à la diffusion et au développement des nouvelles technologies, de la formation et de l’information scientifiques et techniques et développe les pôles technologiques régionaux via les programmes pluriannuels d’intérêt régional (Article L4252-1 et suivant Code Général des Collectivités Territoriales)

Enfin la Région dispose de compétence particulière pour gérer le fonctionnement et l’équipement des écoles et instituts mentionnés à l’article L4383-3 du Code de la Santé Publique en vertu de l’article L4284-5 du même code, par exemple les écoles de formation des aides-soignants ou encore les Instituts de Formation en Soin Infirmier.

4. L’intervention départementale faiblissante

La région est donc le principal acteur territorial dans le secteur de l’enseignement supérieur, dès lors, si les communes et leurs regroupements ont un rôle à jouer en la matière, les départements à l’inverse ont moins vocation à intervenir, cet état de fait se traduisant par des investissements ralentissant dans le domaine (8% de l’investissement total des collectivités territoriales en 2016). Les départements conservent cependant une base légale pour leurs actions puisque comme la région, le département peut contribuer au financement des sites et établissement d’enseignement supérieur et de la recherche (L216-11 Code de l’éducation). De plus, il peut participer au financement des missions locales implantées sur son territoire pour favoriser l’accès à l’emploi (Article R5131-6 Code Général Collectivités Territoriales).

Enfin le département, bien qu’il n’ait pas de compétence particulière peut s’inscrire dans une démarche de concertation avec les autres collectivités territoriales afin d’engager une action globale dans le domaine au travers par exemple de l’élaboration d’un Schéma Départemental comme l’a fait le Conseil Général du Val de Marne.

De même les départements peuvent s’associer aux Universités et autres collectivités territoriales dans un Groupement d’Intérêt Public. La création de cette personne morale de droit public permettant d’agir dans un domaine d’intérêt général tel que l’enseignement supérieur et la recherche, c’est le choix opéré par les départements de la Drôme et de l’Ardèche par le biais de l’ADUDA qui associe également université, ville et région.

Enfin il est possible pour le département de s’associer à une ou plusieurs communes et leurs regroupements via la création d’un syndicat mixte, c’est le choix opéré par le département Côtes-d’Armor en s’associant à la commune de Saint-Brieuc à travers la création du SGPU.

Section II : Une compétence grandissante pour les communes et leurs regroupements

Les communes ont historiquement été peu enclin à intervenir de l’enseignement supérieur, voire réticente à laisser s’installer au centre-ville des établissements universitaires au point de les reléguer en périphérie. Pourtant depuis les années 1980, le regain d’intérêt des communes et leur regroupement pour l’enseignement supérieur leur a permis de voir s’affirmer légalement leur compétence qu’ils avaient préalablement développés de leur pleine initiative.

1. Une compétence de soutien à l’enseignement supérieur s’affirmant

La possibilité pour les communes d’intervenir dans l’enseignement supérieur et la recherche a été reconnue tardivement et se limite à une compétence d’appui pour les raisons précédemment évoqués. En effet la répartition des compétences doit permettre dans la mesure du possible de distinguer celle mise à la charge de l’Etat et celle à la charge des collectivités territoriales de sorte qu’il ne faut pas pour les communes empiéter sur les compétences explicitement dévolues à d’autres instances

(Article L1111-4 Code Général des Collectivités Territoriales). Aussi les communes ne peuvent que concourir avec l’Etat au développement économique, culturel et scientifique (Article L1111-2 Code Général des Collectivités Territoriales).

Dans cette optique les communes et leurs regroupements sont associés à l’élaboration du schéma régional lorsqu’ils accueillent sur leur territoire des sites ou établissement universitaires (L214-2 Code de l’éducation), il est également possible de s’associer aux départements dans les cas sus évoquées.

Les communes peuvent ainsi financer les établissements d’enseignement supérieur sur le même fondement que les autres collectivités territoriales, le financement des communes et EPCI représentait 25% du financement total des collectivités territoriales dans le domaine pour l’année 2016.

De plus, depuis la loi du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l’Etat et des départements concernant les IUFM, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent se voir confier la maitrise d’ouvrage de construction ou d’extension d’établissement d’enseignement supérieur. (Article L211-7 Code de l’éducation). Cette maitrise d’ouvrage suppose un accord avec l’Etat et ne peut s’effectuer que dans le respect de la carte de formations supérieures. La collectivité souhaitant cette maitrise d’ouvrage doit effectuer un apport financier égal au minimum aux deux tiers du coût de l’opération. En contrepartie, la collectivité ou le regroupement est éligible au fonds de compensation pour la TVA.

En outre face au constat de l’insuffisance tant quantitative que qualitative des logements universitaires, la loi du 13 août 2004 a donné aux communes et EPCI la possibilité de demander la prise en charge de la construction, reconstruction, extension ou réparation desdits logements (Article L822-1 al 7 Code de l’éducation). Cela doit faire l’objet d’une convention qui détermine les obligations respectives des signataires, le transfert étant effectué gratuitement par un arrêté préfectoral. Dans le cas d’un tel transfert les communes ou EPCI disposent alors d’un minimum de 25% des voix dans les instances compétentes (Article R822-26 et suivants Code de l’éducation).

La loi du 4 janvier 2002 a même offert aux communes et leurs regroupements la faculté de créer des établissements d’enseignement supérieur artistiques. Ces derniers prennent la forme d’établissement public de coopération culturelles et peuvent constituer tant une école supérieure des beaux-arts (Le Mans) qu’une école nationale supérieure de la photographie (Arles) ou encore une école nationale supérieure d’art dramatique (Montpellier).

Enfin, les récentes évolutions législatives ont consacré le rôle de certaines intercommunalités dans le domaine de l’enseignement supérieur et la recherche. A ce titre la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 permet aux communautés urbaines d’exercer de plein droit la compétence de programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche (Article L5215-20 Code Général des Collectivités Territoriales). Cette faculté valant également pour les métropoles (L5217-2 Code Général des Collectivités Territoriales).

2. Une compétence extensible dans la limite de l’intérêt local

L’intervention de la commune peut s’étendre grâce à la clause générale de compétence, et celle des EPCI via leurs compétences pour le développement économiques. Toutefois cette extension ne doit pas empiéter sur les compétences d’autres collectivités territoriales ou de l’Etat, dès lors les acteurs territoriaux doivent s’inscrire dans une démarche coopérative.

3. Une intervention fondée sur la clause générale de compétence

L’article 72 de la Constitution française prévoit que dans les conditions prévues par la loi, les collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Ce principe de libre administration des collectivités territoriales offre une marge de manœuvre dans des compétences administratives.

En pratique, cette faculté se traduit par la clause de compétence générale des communes qui permet à un conseil municipal de régler par ses délibérations « les affaires de la commune » ce qui lui permet d’intervenir dans tous les domaines qui ont un intérêt public local quand bien même elle n’aurait pas de compétence explicite dans un domaine. De facto il est possible pour une collectivité territoriale d’intervenir dans des domaines proches de l’enseignement supérieur.

Ainsi, une commune peut subventionner une association intervenant dans la vie étudiante, elle doit pour cela respecter des principes généraux s’appliquant à toute attribution d’aide aux associations. Aussi, la commune ne pourra intervenir que si son action présente un intérêt général qui répond aux besoins de sa population (CE, 21 juin 1993, commune de Chauriat), que son action est neutre (CE,28 octobre 2002, Commune de Draguignan), il faut préciser ici qu’en vertu de ce principe, la commune ne peut pas financer une association partisane, fût-elle étudiante. Dans le cas ou elle subventionnerait une association, la commune a le droit de la contrôler et lui demander de fournir une copie de son budget et de ses comptes (Article L1611-4 Code Général des Collectivités Territoriales).

Cependant en vertu du principe d’exclusivité, les EPCI sont les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant à leur compétence, dès lors, la commune ne pourra pas agir dans le cadre d’une compétence transférée à l’établissement (CE, 27 février 1970, Commune de St Vallier). En revanche, en vertu du principe de spécialité, l’EPCI ne pourra subventionner une association que dans le cas où celle-ci intervient dans le champ de ses compétences.

Si la collectivité nationale a la charge de l’attribution des bourses aux étudiants, les collectivités territoriales peuvent instituer des aides spécifiques dans ce domaine fondées sur le mérite, l’aide à la mobilité internationale ou encore sur des critères sociaux (Article L821-1 Code de l’éducation). Pour être licite, la délibération doit avoir un caractère d’intérêt communal qui donne compétence à la commune, c’est par exemple le cas d’une bourse d’étude offerte à des étudiants étrangers afin de leur permettre de préparer un doctorat dans la ville (CE, 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve-d’Ascq).

Enfin, une commune peut décider d’accorder des réductions tarifaires aux étudiants sur les services publics facultatifs, l’accès à l’équipement communal ou encore les transports publics locaux. Pour ce faire elle doit respecter les règles de tarification des services publics facultatifs. Or en l’absence de règle légale qui justifierait une différenciation des tarifs, celle-ci doit être fondée soit sur une différence de situation objective, soit sur un motif d’intérêt général. (CE, 26 avril 1985, Commune de Tarbes).

Si les communes peuvent fonder leurs actions sur cette clause générale de compétences, leurs regroupements n’ont pas cette faculté. Ils peuvent toutefois intervenir dans le domaine de l’enseignement supérieur via leurs actions dans le développement économique. Le Conseil d’Etat avait en effet jugé dans un arrêt du 9 mai 2005 Ministre de l’intérieur contre commune de Cyr en Val qu’il était possible pour une commune de fonder sa compétence en matière d’enseignement supérieur sur le développement économique. Or cette compétence a depuis été transférée de plein droit aux communautés de commune (Article L5214-16 Code Général des Collectivités Territoriales), communautés d’agglomération (Article L5216-5 Code Général des Collectivités Territoriales), communautés urbaine (Article L5215-20 Code Général des Collectivités Territoriales) et Métropole (Article L5217-2 Code Général des Collectivités Territoriales).

Grâce à cela, les regroupements de collectivités peuvent par exemple soutenir les infrastructures et équipements de l’enseignement supérieur, soutenir le fonctionnement des établissements, aider à la valorisation de la recherche, ou encore soutenir la vie étudiante sur le territoire.

4. Une intervention concertée avec les autres acteurs territoriaux

Si les communes et leurs regroupements peuvent étendre leurs compétences, il faut pour être licite, que l’extension ne se fasse pas sur des compétences expressément dévolues à une autre collectivité territoriale ou à l’Etat. Dès lors les acteurs territoriaux doivent s’inscrire dans une démarche coopérative afin de coordonner au mieux leurs actions. C’est en ce sens que les collectivités infrarégionales ont été invités à participer au contrat de plan état région qui définissaient l’enseignement supérieur et la recherche comme l’un des volet principal de ces programmes.

Par ailleurs, l’article L1111-9-1 du Code Général des collectivité territorial offre un cadre privilégié à cette action concertée entre collectivités et regroupements en permettant la création d’une Conférence Territoriale de l’action publique (CTAP) notamment pour encadrer les actions dans les domaines précisée à l’article L1111-9 tel que l’enseignement supérieur et la recherche. Dans ce cadre, la région et les autres acteurs publics locaux peuvent élaborer une Convention territoriale d’exercice concerté (CTEC) afin d’encadrer leur action logistique et financière en cohésion avec le SRESRI. Cette convention offre un cadre pour poursuivre l’intervention commune des parties notamment pour renforcer la mise en place de pôle de compétences scientifiques, pour créer ou développer des centres de ressources d’excellence scientifique et de recherche et développement ou encore pour améliorer les conditions de vie étudiante. Enfin cette convention offre la possibilité de déléguer des compétences entre collectivités territoriales et regroupement.

De plus, il existe certains domaines ou les collectivités sont expressément invitées à coopérer entre elles. Il en va ainsi de la politique d’orientation universitaire et professionnelle. En effet bien que celle-ci soit définit au niveau national avec des centres et établissements, il est possible pour les régions et autres collectivités territoriales d’y contribuer (Article L611-3 Code de l’éducation).

Enfin, les missions locales pour l’insertions professionnelle et sociale des jeunes qui accompagnent les jeunes rencontrant des difficultés d’insertion pour construire avec eux un projet professionnel permet aux collectivités territoriales de jouer un rôle. Celles-ci prennent la forme d’une association ou groupement d’intérêt public et peuvent être dirigés par les maires ou président d’intercommunalités. Les collectivités territoriales et leur groupement peuvent alors signer les conventions pluriannuelles d’objectifs conclues entre l’Etat et les missions dans le cas ou ils participent au financement de ces dernières (Article 5131-6 Code du travail).

Annexe : Tableau Récapitulatif des compétences