Note de positionnement de France urbaine, Intercommunalités de France et l’Association des Villes Universitaires de France
Le lancement des assises du financement de l’enseignement supérieur intervient dans un contexte de tension durable sur les finances publiques, d’incertitude accrue sur les trajectoires budgétaires des établissements, de bascule démographique, d’exigence de rénovation énergétique massive et de sollicitation croissante des territoires. Dans ce cadre, France urbaine, en concertation avec l’AVUF et Intercommunalités de France souhaite rappeler une ligne simple : l’enseignement supérieur constitue un investissement stratégique pour le pays comme pour ses territoires, pour ses jeunes comme pour l’ensemble de la population ; son rôle pivot dans la formation, la recherche et la culture scientifique doit être rappelé et soutenu ; à ce titre, son financement structurel relève d’abord de l’État ; les collectivités, notamment les grandes villes, agglomérations, communautés urbaines et métropoles, sont des partenaires déterminants de l’écosystème universitaire, mais n’ont pas vocation à devenir des financeurs de substitution.
Cette position procède d’un double constat. D’une part, les établissements d’enseignement supérieur public font face à une pression croissante : hausse ou maintien à haut niveau des effectifs dans de nombreux sites, besoins accrus d’accompagnement pédagogique, impératifs de transition écologique et numérique, développement de l’innovation, enjeux de vie étudiante, de rayonnement international et d’attractivité territoriale. D’autre part, le modèle de financement actuel, encore très majoritairement fondé sur l’intervention de l’État, apparaît de plus en plus fragilisé dans sa lisibilité, sa capacité d’adaptation et sa soutenabilité. La subvention pour charges de service public demeure le socle du financement et représente environ 76 % des ressources des établissements. Cette centralité ne doit pas masquer ses limites : la SCSP est jugée insuffisamment dynamique, peu transparente dans ses critères et trop faiblement sensible aux réalités territoriales. Nombre d’élus locaux sont régulièrement interpellés par les dirigeants, enseignants, personnels et étudiants sur des sous-dotations chroniques et des inégalités territoriales qu’ils n’ont pas la capacité d’objectiver faute de données objectives et transparentes.
La diversification des ressources, souvent présentée comme un horizon de stabilisation, ne constitue pas une réponse suffisante aux tensions structurelles. Les droits d’inscription ne représentent qu’environ 2,5 % des recettes des établissements, ce qui exclut qu’ils puissent devenir un levier significatif d’équilibre financier dans le secteur public. De la même manière, la montée de l’apprentissage, de la formation continue et des appels à projets produit des recettes supplémentaires, mais les expose aussi à des logiques concurrentielles, à une instabilité réglementaire et à des écarts croissants entre établissements bien dotés en ingénierie et universités plus fragiles. Enfin, la valorisation du patrimoine, notamment pour les établissements engagés dans la dévolution de leur patrimoine, si elle ouvre d’intéressantes perspectives en faveur d’un modèle économique plus durable et partagé avec les territoires, suppose du temps et de l’ingénierie, au risque de conforter les territoires et les établissements les plus attractifs et les plus solides. Une gestion du patrimoine à l’échelle de l’établissement paraît plus adaptée au partenariat avec les collectivités que le basculement des actifs non dévolus au sein d’une foncière d’État.
Les signaux de tension budgétaire sont désormais explicites. Les échanges du cycle de travail co-organisé par nos associations rappellent ainsi que l’épuisement des fonds de roulement, provoqué notamment par la compensation partielle des augmentations de charges, ont conduit une trentaine d’établissements à présenter des budgets déficitaires dès 2025. Ce
chiffre, a priori plus important encore en 2026, qui renvoie directement à la dégradation du modèle économique des établissements, souligne que la question n’est plus marginale ni conjoncturelle : elle engage la soutenabilité même du service public universitaire.
Dans ce contexte, l’un des enseignements majeurs de nos travaux est que le financement de l’enseignement supérieur ne peut plus être pensé selon une lecture exclusivement sectorielle ou strictement administrative. Le modèle reste centralisé dans son principe, mais ses effets sont profondément territorialisés. Les universités s’inscrivent dans des bassins de vie,
d’emploi, d’innovation et de mobilité ; elles structurent l’attractivité résidentielle et économique ; elles participent à la cohésion sociale, à l’accès aux études supérieures, à la qualification de la population et à la transformation productive des territoires. Les politiques de financement universitaire produisent donc des effets directs sur l’équilibre territorial. Cet impact, mesuré localement et ponctuellement, mériterait d’ailleurs un référentiel d’indicateurs communs à tous les établissements.
C’est dans ce cadre qu’il faut resituer l’engagement des collectivités territoriales. Les données rassemblées en 2024-2025 et s’appuyant sur les travaux de la Cours des Comptes (Universités et Territoires, janvier 2023) et de l’IGESR (Modèle économique des établissements publics de l’enseignement supérieur, février 2025) montrent qu’à l’échelle nationale, les collectivités consacrent environ 1,4 milliard d’euros par an à l’enseignement supérieur et à la recherche. Pour l’année 2022, cela se traduit par 711 M€ affectés à la recherche et au transfert de technologie et 652 M€ à l’enseignement supérieur et à la vie étudiante. Pour 2024, le décompte est le suivant : 1,457Mds au total dont 714 M€ pour la R&TT et 743 M€ pour l’enseignement supérieur et la vie étudiante. La part des communes et intercommunalités représente 34,3% sur ES&VE et 19,4% sur R&TT. Au sein de cet effort, les régions demeurent cependant les principaux contributeurs, mais le bloc communal occupe une place loin d’être résiduelle. Les communes et intercommunalités représentent 31 % du financement de l’enseignement supérieur et 22 % du financement de la recherche et du transfert.
Ces chiffres doivent être correctement interprétés. À l’échelle des ressources directes des établissements, les financements issus des collectivités ne représentent que 224 M€ en 2023, soit 1,2 % des ressources totales des établissements. Dans ce total, les régions contribuent à hauteur de 177 M€, les départements de 14 M€ et le bloc communal de 33 M€. Autrement dit, les collectivités jouent un rôle réel, parfois décisif à l’échelle d’un site, mais elles ne disposent ni du volume ni du mandat pour compenser un sous-financement structurel de l’État. C’est un point central pour nos trois associations : les financements locaux ont une forte portée stratégique, mais ne constituent pas, et ne peuvent constituer, un levier majeur de croissance des ressources universitaires. Surtout, ils ne sont pas organisés et positionnés pour intervenir durablement sur le fonctionnement des établissements.
La place des intercommunalités et des métropoles doit, à cet égard, être pleinement reconnue. Les travaux montrent que les intercommunalités structurantes — en particulier les intercommunalités à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, qui forment une part importante du périmètre statistique observé — ne sont plus de simples acteurs d’accompagnement. Elles interviennent déjà, de façon concrète et parfois massive, sur l’immobilier universitaire, les équipements, la vie étudiante, l’attractivité des campus, les mobilités, le logement, l’innovation territoriale et parfois le fonctionnement de certains dispositifs. Ces investissements participent de politiques publiques intercommunales et ne font pas l’objet d’un décompte ciblant spécifiquement les publics universitaires. Les intercommunalités apportent donc, de façon hétérogène selon les sites (les agglomérations plus modestes contribuent significativement plus que les grandes métropoles, rapporté au
nombre d’étudiants ; les surcoûts de délocalisation des formations sur les campus avancés en agglomérations moyennes – notamment en Licence Master ou Ecole d’ingénieurs interne – sont pris en charge largement, parfois totalement par les collectivités) un soutien déterminant à la compétitivité et à la soutenabilité des sites universitaires.
La structure même des dépenses des collectivités en faveur de l’enseignement supérieur et de la vie étudiante permet d’objectiver ce rôle. D’après les chiffres dont nous disposons, 47 % de ces dépenses relèvent de l’immobilier, 29 % des aides aux étudiants et 19 % du fonctionnement des établissements. Pour les intercommunalités, cela renvoie typiquement aux opérations de campus, aux équipements, au soutien à la vie étudiante, à l’attractivité territoriale et à divers appuis de projet. Les données du SIES montrent également que, pour les dépenses des métropoles en faveur de l’enseignement supérieur et de la vie étudiante, l’immobilier représente une part prépondérante, mais que les aides au fonctionnement, les aides aux étudiants et la promotion de l’enseignement supérieur occupent aussi une place significative.
Les données disponibles mettent aussi en évidence une forte hétérogénéité territoriale. La dépense en faveur de l’enseignement supérieur varie de 112€ par étudiant en Hauts-de- France à 744€ en Centre-Val de Loire (hors Corse et OM). La dépense de recherche par habitant varie, selon les régions, de 7,2 € à 18,2 €, tandis que le poids de ces dépenses dans le PIB régional oscille entre 0,05 % et 0,09 %. Ces écarts traduisent des stratégies territoriales très différenciées, mais aussi des marges de manœuvre inégales. Ils montrent que la territorialisation de fait du financement peut rapidement devenir une source d’inégalités structurelles entre sites si elle n’est pas pensée dans un cadre régulé et transparent. France urbaine pointe ainsi régulièrement la nécessité d’une “alliance universitaire des territoires” qui limite les effets d’une trop grande polarisation (saturation dans les sites les plus attractifs et coûts proportionnellement élevés dans les agglomérations moins importantes).
Les données SIES permettent d’aller plus loin. En moyenne sur la période 2020-2023, les conseils régionaux financent 73 % des dépenses des collectivités en faveur de la recherche et du transfert, et 58 % des dépenses en faveur de l’enseignement supérieur et de la vie étudiante. Elles montrent aussi que l’Île-de-France et l’Auvergne-Rhône-Alpes assurent à elles seules 27 % du financement global de la recherche et du transfert et 33 % du financement global de l’enseignement supérieur et de la vie étudiante. À l’inverse, les montants rapportés au nombre d’étudiants ou à la population mettent en lumière d’autres géographies d’effort, notamment en Bretagne, en Centre-Val de Loire, en Bourgogne-Franche-Comté ou dans les Pays de la Loire. Cette lecture croisée confirme que la situation des territoires universitaires ne peut être appréhendée à partir des seuls montants absolus.
Un autre enseignement important concerne l’évolution des dépenses locales. Entre 2015 et 2023, les dépenses des collectivités en faveur de la recherche et du transfert ont diminué de 39 %, alors que celles consacrées à l’enseignement supérieur et à la vie étudiante ont progressé de 23 %. Cette inflexion traduit un recentrage progressif des collectivités vers les fonctions les plus immédiatement visibles et territorialisées : campus, cadre de vie, accès aux études, vie étudiante, équipements et fonctionnement local. Elle confirme également que les collectivités, notamment le bloc local, sont plus présentes là où se jouent l’attractivité du site, les conditions d’étude et la cohésion territoriale que sur le financement structurel de la recherche universitaire. Par ailleurs, les intercommunalités investissent fortement dans le cadre de vie des étudiants et personnels des établissements : desserte performante des campus, équipements sportifs et culturels mis à disposition avec tarification réduite, implication dans la vie associative locale, réservation de fonciers et mobilisation de leurs bailleurs sociaux pour construire des résidences universitaires, soutiens aux initiatives étudiantes, etc.
Cette territorialisation croissante du financement et du soutien à l’enseignement supérieur ne va cependant pas sans difficultés. Le premier risque, clairement identifié, est celui d’un transfert implicite de charges vers les collectivités. Les collectivités sont déjà fortement engagées, mais cet engagement repose sur des arbitrages locaux, sur des priorités
territoriales et sur des capacités budgétaires elles-mêmes contraintes. Le SIES rappelle d’ailleurs que leur contribution est jugée globalement stable entre 2019 et 2023, et que leur capacité d’augmentation est désormais limitée par les contraintes pesant sur les finances locales et par leur participation attendue au redressement des finances publiques. Les collectivités ne peuvent être ni le palliatif ni la variable d’ajustement d’un modèle national fragilisé ; elles ne joueront le rôle d’assurance complémentaire pour un ticket modérateur croissant laissé par l’Etat.
Le deuxième risque tient à l’aggravation des inégalités territoriales. Parce que les niveaux d’engagement, les marges de manœuvre financières, les capacités d’ingénierie et les dynamiques démographiques varient fortement d’un territoire à l’autre, la territorialisation de fait du financement peut produire des écarts croissants entre sites. Le cycle de travail co-organisé par nos associations a d’ailleurs souligné que les financements sur appels à projets, notamment ceux issus du PIA, tendent à privilégier les grands établissements au détriment des petites et moyennes universités, alors même que ces territoires sont peu associés aux discussions stratégiques et contractuelles entre l’État et les établissements. Pour autant, si les universités labellisées Isite ou Idex peuvent faire bénéficier leurs antennes des financements liés, les plus petits établissements (notamment spécialisés SHS) sont ceux qui font le plus appel au soutien financier des communes et intercommunalités. Pour une agglomération moyenne, il est préférable d’accueillir une antenne d’une université labellisée IdEx ou I-Site, qu’une petite université de plein exercice. Valence ou Agen sont en meilleure position que Le Mans ou Avignon, la double peine étant d’être antenne d’une petite ou moyenne université.
Une préoccupation particulière concerne les sites de proximité, les campus délocalisés et les antennes universitaires. Leur utilité territoriale est majeure : ils participent à l’ouverture sociale et géographique de l’enseignement supérieur, à la limitation des mobilités contraintes, à la démocratisation de l’accès aux études et à l’équilibre des armatures urbaines. Dans ce contexte, il faut relever l’importance des soutiens directs et indirects déjà consentis par les grandes intercommunalités. L’exemple du Havre, mentionné dans nos travaux, est à cet égard éclairant : le soutien direct de la communauté urbaine atteint 2 600€ par an et par étudiant depuis dix ans, auxquels s’ajoutent des investissements indirects sur les mobilités, le logement et la vie étudiante. Cet exemple illustre ce que peut être une véritable politique de site, mais aussi ses limites : un tel engagement local ne peut être pérenne que s’il s’inscrit en complément d’un cadre national stable.
Le troisième sujet de fond tient à la gouvernance. Les collectivités sont encore insuffisamment associées aux décisions structurantes, alors même qu’elles contribuent déjà au financement, à l’attractivité et à la vie des sites. Les choix d’implantation, de transformation de l’offre de formation, de trajectoires immobilières ou d’évolution des campus demeurent trop souvent conçus dans des cadres où les intercommunalités et les métropoles n’occupent qu’une place secondaire. Nos associations expriment une demande plus forte de territorialisation de la gouvernance, non pour déplacer la responsabilité de l’État, mais pour mieux articuler la stratégie nationale avec les réalités locales, les stratégies économiques, les politiques de mobilité, de logement, de transition écologique et de cohésion sociale. A ce titre, nombre de nos adhérents s’interrogent, à la suite des négociations d’élaboration du CPER en cours, sur la pertinence de maintenir en l’état un volet enseignement supérieur de la prochaine génération du contrat. La méthode très descendante n’a pas en effet tenu assez compte de la montée en autonomie des universités et des intercommunalités, tous ou presque dorénavant dotés de feuilles de route territoriales de l’enseignement supérieur. D’où un intérêt certain manifesté par les collectivités locales dans les deux régions expérimentatrices (Sud et Nouvelle Aquitaine) pour les Contrats d’Objectifs, de Moyens et de Performance (COMP), bases d’un travail plus proche des réalités et des dynamiques territoriales.
Les travaux menés en 2024-2025 mettent aussi en lumière plusieurs leviers positifs. Le premier est celui de la logique de site. Le soutien local peut être d’autant plus pertinent qu’il est lisible, pluriannuel, articulé aux politiques de vie étudiante ou de soutien aux filières industrielles stratégiques et pensé dans une logique d’attractivité territoriale. Le deuxième est celui de la coopération d’ingénierie. Le cas de la mutualisation d’ingénierie entre la région Grand Est et l’Université de Lorraine, qui a permis un quadruplement des financements européens, montre que les collectivités ne sont pas seulement des bailleurs potentiels ; elles peuvent aussi être des partenaires de structuration, capables d’aider les établissements à mobiliser des ressources aujourd’hui insuffisamment exploitées.
Ce point est d’autant plus important que les financements européens restent sous-mobilisés par les universités françaises. Nos travaux soulignent pourtant l’ampleur des programmes disponibles : Erasmus+ représente 26 Md€ sur 2021-2027 et pourrait voir ses crédits doublés pour la prochaine programmation 2028-2034, tandis qu’Horizon Europe atteint 95 Md€. Ils rappellent également que 64 alliances d’universités européennes mobilisent environ 500 établissements, dont 64 établissements français au sein de 55 alliances. Ces chiffres montrent que l’Europe ne constitue pas une marge, mais un levier stratégique encore insuffisamment activé, notamment pour les établissements de taille moyenne et pour les sites qui gagneraient à mieux articuler stratégie académique et stratégie territoriale. Les perspectives d’une refonte profonde du Cadre Financier Pluriannuel de l’Union Européenne invitent à consolider ce point.
France urbaine, Intercommunalités de France et l’AVUF peuvent donc formuler plusieurs orientations claires.
La première est de réaffirmer que l’État doit rester le garant du financement structurel de l’enseignement supérieur public. Cette affirmation n’est ni défensive ni purement institutionnelle. Elle découle directement des chiffres : 76 % des ressources des établissements relèvent de l’État, tandis que les financements directs des collectivités ne représentent que 1,2 % des ressources totales. L’enjeu n’est donc pas de transférer la charge, mais de mieux organiser la complémentarité.
La deuxième orientation consiste à faire reconnaître les intercommunalités et les métropoles comme des partenaires stratégiques de plein exercice des politiques de site. Leur contribution est modeste au regard des budgets consolidés des universités, mais significative dans les politiques territoriales d’enseignement supérieur. Ils financent l’immobilier, la vie étudiante, les équipements, l’attractivité, les mobilités et l’ancrage territorial. Au-delà, ils mobilisent l’essentiel de leurs compétences au service des publics universitaires : mobilités, entrepreneuriat, recherche et innovation, logement, offre culturelle ou sportive, santé… Ils s’engagent dans l’implication des étudiants dans la vie locale, posant les jalons d’une véritable citoyenneté étudiante. Ils mobilisent leurs capacités d’ingénierie dans l’aménagement et la transformation des sites universitaires. Ils doivent donc être reconnus comme des interlocuteurs structurants dans l’élaboration des stratégies locales d’ESR.
La troisième orientation est d’aller vers une territorialisation plus aboutie de la gouvernance
de l’enseignement supérieur. Cela implique d’associer les collectivités aux décisions structurantes, d’intégrer les réalités territoriales dans les modèles de financement et de mieux articuler les stratégies universitaires avec les cadres existants : CPER, SRESRI, politiques de site et stratégies portées par les intercommunalités.
La quatrième orientation porte sur les COMP. Nos associations peuvent considérer que ces contrats constituent un outil utile de clarification stratégique, à condition qu’ils ne deviennent ni une couche contractuelle supplémentaire, ni un support implicite de transfert de charges. Ils doivent permettre une meilleure lisibilité des trajectoires, des priorités et des engagements, tout en associant en amont les collectivités concernées, en particulier lorsque des projets cofinancés par les intercommunalités sont concernés.
La cinquième orientation concerne le maillage territorial. Dans un contexte où les écarts de dépense par étudiant vont de 84 € à 536 € selon les régions et où les tensions budgétaires peuvent fragiliser les sites périphériques, nos associations défendent l’idée que les campus de proximité ou antennes universitaires ne peuvent être traités comme des variables d’ajustement. Toute évolution substantielle de l’offre sur ces sites devrait s’appuyer sur une
analyse partagée de ses impacts territoriaux, sociaux et économiques.
La sixième orientation porte sur le modèle économique des projets fonciers et immobiliers des établissements. France urbaine, la Fédération des EPL, Intercommunalités de France et l’AVUF ont soutenu dans la loi 3DS la création des Sociétés Publiques Locales Universitaires (SPLU devenue Sociétés Universitaires Locales Immobilières) mais regrettent que les conditions mises à leur création soient rédhibitoires et trop focalisées sur le logement. Nos associations sollicitent donc un assouplissement et un encouragement de ces outils innovants engageant durablement les intercommunalités dans les projets immobiliers des campus. Nous souhaitons aussi valoriser la possibilité d’activer l’outil SEMOP (Société d’Economie Mixte à Vocation unique) pour les prochaines vagues de projets universitaires.
Enfin, nos associations appellent à un effort renforcé sur l’ingénierie territoriale de financement. La mobilisation des financements européens, l’accompagnement des réponses aux appels à projets, la recherche de complémentarités entre financements nationaux, européens et territoriaux, ou encore la structuration de capacités locales d’appui constituent des axes de travail concrets et immédiatement opérationnels.
En synthèse, nous défendons une position d’équilibre et de responsabilité. Le financement de l’enseignement supérieur doit rester garanti par l’État dans ses dimensions structurelles. Les collectivités territoriales, et en particulier les intercommunalités et métropoles, déjà fortement engagées dans la structuration et le soutien des sites universitaires, doivent être pleinement reconnues comme des partenaires stratégiques. Leur place doit être mieux organisée dans les cadres de gouvernance et de contractualisation. Cette évolution doit s’inscrire dans un cadre transparent, coordonné avec les autres outils territoriaux, excluant tout transfert implicite de charges et attentif à l’équité entre territoires, à la préservation du maillage universitaire et au développement de coopérations d’ingénierie, notamment européennes.
